Propuesta de Ley de Información a los Consumidores y Usuarios sobre la la Titulización de Préstamos y Créditos Hipotecarios y de otro tipo

Ante todos los grupos políticos de la Asamblea de la Comunidad de Madrid se ha presentado por registro la siguiente:

PROPOSICIÓN DE LEY DE INFORMACIÓN A LOS CONSUMIDORES Y USUARIOS SOBRE LA TITULIZACIÓN DE PRÉSTAMOS Y CRÉDITOS HIPOTECARIOS Y DE OTRO TIPO.

EXPOSICION DE MOTIVOS

I

La defensa de los derechos de las personas consumidoras y usuarias se ha convertido en uno de los ámbitos de mayor crecimiento y desarrollo legislativo en las últimas décadas. La pertenencia de España a la Unión Europea ha favorecido la integración normativa y la evolución de nuestro derecho, a partir de lo dispuesto en los artículos 114 y 169 del Tratado de Fundación de la Unión Europea. El fundamento de estos preceptos consiste en aumentar la capacidad de las personas consumidoras y usuarias para defender sus intereses.

La trasposición paulatina de la Directiva 27/98/CE, de 19 de mayo, del Parlamento y del Consejo Europeo ha influido, a su vez, en la reformulación del cuerpo normativo sobre esta materia, motivando la elaboración del Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, que, a su vez, configura el marco legislativo de las comunidades autónomas para el desarrollo de sus propias normas en el ejercicio del título competencial.

El artículo 51 de la Constitución Española establece que los poderes públicos garantizarán la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, mediante procedimientos eficaces, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos. Asimismo, promoverán la información y educación de los consumidores y usuarios, fomentarán sus organizaciones y les oirán en las cuestiones que puedan afectarles.

En cumplimiento de este mandato constitucional, el Texto Refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras Leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, incorpora, en el ámbito de las competencias estatales, el régimen general de la protección de los consumidores y usuarios.

El artículo 27.10 del Estatuto de Autonomía de la Comunidad de Madrid, aprobado por Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero, atribuye a la Comunidad la competencia para el desarrollo legislativo, la potestad reglamentaria y ejecución en materia de defensa del consumidor, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, en los términos de lo  dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución Española.

La Comunidad de Madrid, en cumplimiento del mandato constitucional contenido en el artículo 51 de la Constitución, aprobó la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, que establece los derechos de los consumidores y su protección jurídica, administrativa y técnica.  Entre otros derechos básicos de los consumidores madrileños la citada Ley se refiere, en el artículo 3, a la protección de sus legítimos intereses económicos y al derecho a la información correcta sobre los diferentes bienes, productos y servicios.

II

En concreto, esta ley está dirigida a apuntalar dos de los pilares de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de defensa y protección de los consumidores y usuarios de la Comunidad de Madrid: por un lado, la defensa de los intereses económicos y sociales de los consumidores y consumidoras y, por otro, su derecho a la información como medio para salvaguardar estos intereses.

En materia financiera, son extraordinariamente relevantes los acontecimientos sucedidos en los tiempos recientes, que han incidido sustancialmente en el ámbito del consumo de los bienes y servicios de este tipo. Son demasiados los casos en los que la inexistencia de información, insuficiente o errónea o, directamente falsa, ha provocado graves efectos en la esfera patrimonial de las personas consumidoras y usuarias, ocasionando una indiscutible alarma social. El objetivo de la presente norma es regular uno de los campos más oscuros y de difícil acceso para el consumidor: la información acerca de quién es el titular jurídico de la relación financiera derivada de un contrato de préstamo concertado con una entidad bancaria, cuando se producen transmisiones de los derechos derivados de tal contrato de préstamo.

Saber quién es el sujeto que ocupa la otra parte de una relación contractual financiera tiene para el consumidor una importancia vital, como está reconociendo la jurisprudencia. El crédito, que para el prestamista se materializa en su derecho a cobrar lo prestado, puede transmitirse con facilidad y no solo a otras personas, físicas o jurídicas, sino incluso a entes sin personalidad jurídica, como son los fondos de titulización, de los cuales uno de los tipos más importantes y mejor regulados en nuestro ordenamiento son los fondos de titulización hipotecaria.

En la práctica comercial y mercantil, estos patrimonios separados han sido los grandes receptores de la cesión y venta de los créditos contratados con las personas consumidoras, como un mecanismo legítimo mediante el cual las entidades financieras consiguen liquidez en los mercados, evitando tener que recurrir a ampliaciones de capital, como dicen las mismas leyes que los regulan. El rasgo principal de las cesiones o ventas de los créditos es que, mediante dichas operaciones, se transmite la titularidad sustantiva de la posición de acreedor de la correspondiente deuda y, por tanto, el derecho material de cobro, sin que en principio dicha transmisión tenga efectos sobre el consumidor a la hora de satisfacer y dar cumplimiento a su obligación de pago y devolución del préstamo, pero teniendo importantes efectos en una hipotética reclamación a ese mismo deudor en los casos de incumplimiento de dicha obligación por parte de quien es el legítimo y auténtico acreedor.

Esta materia se regula principalmente en la Ley 19/1992, de 7 de julio, sobre Régimen de Sociedades y Fondos de Inversión Inmobiliaria y sobre Fondos de Titulización Hipotecaria, así como en el Real Decreto 716/2009, de 24 de abril, por el que se desarrollan determinados aspectos de la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario y otras normas del sistema hipotecario y financiero, siendo la Ley de Enjuiciamiento Civil la que contiene los aspectos procesales determinantes tanto en lo relativo a la efectividad de las deudas garantizadas con hipoteca como en cuanto a las garantías con que cuentan los consumidores y usuarios en el supuesto de incumplimiento de sus obligaciones en contratos de préstamos garantizados con hipotecas de bienes muebles e inmuebles.

La cesión o venta, total o parcial, de los créditos por parte de las entidades financieras origina un cambio en la titularidad sustantiva del derecho, aun no habiéndose producido de manera paralela las correspondientes anotaciones o inscripciones de dichos cambios en los registros de la propiedad donde figuran los bienes inscritos y gravados como garantías. Hoy día, ni siquiera es obligatorio inscribir en los registros públicos tales cambios, siendo casi imposible para cualquiera averiguar qué ha ocurrido con un crédito cuando ya no pertenece al acreedor original. Cuando dichas transmisiones se han producido, el único sujeto legitimado para poder instar o continuar los procedimientos judiciales de ejecución o ejecuciones notariales, así como para llegar a acuerdos extrajudiciales sobre las deudas que originan los contratos a los que se refiere esta norma, son los adquirentes de dichos créditos. Se produce, por tanto, una situación contraria a la correcta aplicación y ejercicio del derecho cuando quien pretende hacer valer un crédito no es su titular, como podemos observar en la práctica, al exigir habitualmente los antiguos titulares del crédito su cumplimiento en caso de impago.

En la actualidad, los tribunales, dando cumplimiento a lo dispuesto en las leyes que regulan la materia en el plano del derecho civil, mercantil y procesal, proceden a archivar aquellos procedimientos de ejecución de préstamos con garantías hipotecarias en los que la parte deudora puede demostrar y probar que quien está reclamando las deudas no es el legítimo titular de las mismas.

Las dificultades con que las personas consumidoras se encuentran a la hora de averiguar si su crédito ha sido o no objeto de transmisión son enormes. Desde el punto de vista práctico, las cesiones de los créditos en los que la parte deudora es consumidora se producen a favor de fondos de titulización y deben recogerse en escrituras públicas notariales, que incluyen en sus anexos, de manera anonimizada, multitud de préstamos identificados solo por códigos alfanuméricos. A veces se recogen decenas de miles de créditos en una sola escritura, agrupados de manera aleatoria y sin posibilidad de análisis, búsqueda o identificación de un crédito en concreto.

A las personas consumidoras les resulta casi imposible conocer si su crédito se ha titulizado o no y quién es en cada momento el auténtico acreedor. La Comisión Nacional del Mercado de Valores es la encargada legalmente de recoger y registrar, a efectos informativos, la existencia de dichos fondos de titulización. Como indica en su nota informativa publicada el 20 de octubre de 2015, no es su función la llevanza de un registro de hipotecas y/o préstamos titulizados. No obstante, la relación de dichos préstamos figura, con carácter general, en sus registros oficiales, como anexo a la escritura de constitución de cada fondo, que sí ha de quedar registrado, si bien, y debido a la normativa de protección de datos, los titulares de la posición deudora en dichos préstamos, que se ceden a un fondo, suelen figurar en la escritura de constitución de forma codificada. Por tanto, es imposible su identificación con nombres y apellidos.

En palabras literales de la Comisión del Mercado de Valores, «para conocer si un préstamo está titulizado, el interesado debería dirigirse a la entidad bancaria identificándose como titular del préstamo y solicitar dicha información».

Pero, precisamente, como manifiesta el Banco de España al resolver la consulta de cuestiones de interés general en el expediente C-201501247, fechada el 26 de marzo de 2015, «la titulización de un préstamo supone que la entidad que concedió el mismo deja de ser la acreedora del préstamo», razón por la cual las entidades son reacias a proporcionar dicha información, no solo a los consumidores y usuarios que lo solicitan, sino a las mismas autoridades judiciales cuando dichas cuestiones se suscitan en un litigio, pues el suministro de dicha información produce el archivo del litigio cuando la parte afectada consigue trasladarla al tribunal.

Ante dicha situación de indefensión, que de hecho se produce por la imposibilidad material de acceder a una información que puede ser vital para una persona consumidora inmersa en una situación de impago de un préstamo, y máxime en los casos de ejecuciones judiciales del derecho de hipoteca, se hace necesaria una protección elemental: facilitar que cualquier persona consumidora pueda disponer de la información sobre la titularidad e identidad del acreedor. No existe además ninguna razón para que esa protección y la efectividad del derecho de información se restrinjan al ámbito de préstamos garantizados con hipoteca inmobiliaria. Por ello, con esta norma se pretende que sus efectos se extiendan a todo tipo de deuda contraída y en cualquier modalidad con los profesionales del crédito.

III

Así, de lo anteriormente expuesto se puede deducir que la existencia o la inexistencia de esta información relativa a la titulización de un préstamo hipotecario puede afectar directamente a los intereses de la persona consumidora que suscribe un préstamo de estas características, en tanto que puede dar lugar a una situación procesal en la que está en riesgo la propiedad y la permanencia de la persona consumidora y su familia en un bien de primera necesidad como es su vivienda, enlazando con lo dispuesto en la Ley 11/1998, de 17 de diciembre, de  Protección de los Consumidores  de la Comunidad de Madrid.

Al mismo tiempo, nos encontramos en una materia especialmente sensible, como es el mercado de la vivienda y el hipotecario, de cara a la prestación de una información veraz, suficiente, comprensible, inequívoca y racional sobre las operaciones y sobre los bienes y servicios susceptibles de uso y consumo (artículo 5 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid). La operación de titulización, que conlleva una modificación en la titularidad y en la legitimación procesal, presente en un procedimiento de ejecución hipotecaria, puede determinar la continuación, o no, de dicho procedimiento. Esta información, por tanto, es capital para la persona consumidora, deudora hipotecaria u ordinaria, en tanto es motivo suficiente para ejercitar su derecho de oposición a la ejecución.

Siendo este derecho de oposición una concreción de la tutela judicial efectiva, que consagra como derecho fundamental el artículo 24 de la Constitución española, la falta de información que condicione o dificulte su ejercicio debe entenderse como un grave menoscabo de una posición procesal que puede ocasionar –y de hecho ocasiona– una situación de inferioridad e indefensión como las que intenta prevenir, dotándolas de especial protección, el artículo 3.f de la ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid.

Nos encontramos, por tanto, ante la necesidad de intervención de los poderes públicos a la hora de equilibrar este tipo de situaciones que, por un lado, afectan de manera directa a los intereses sociales y económicos de los consumidores y, por otro, tienen su causa en una falta de información esencial sobre la titularidad real y sustantiva de la deuda. La competencia de la Comunidad de Madrid en materia de defensa de los derechos de las personas consumidoras y usuarias, el encaje de las titulizaciones hipotecarias, y de otro tipo, como operaciones de necesaria comunicación a los consumidores deudores hipotecarios, las consecuencias potenciales que pueden afectar a la lesión de sus intereses y derechos y la potestad sancionadora que contiene el Capítulo III del Título V de la Ley 11/1998, de 9 de julio  de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, motivan sobradamente la presente Ley como un desarrollo sectorial que profundice en el mandato comunitario, constitucional y estatutario.

Artículo 1. Definiciones.

  1. A efectos de esta ley, se entiende por consumidores y usuarios a las personas previstas en el artículo 2.1 de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid.
  1. Se considera hipoteca titulizada, a los efectos de esta ley, aquel préstamo o crédito con garantía hipotecaria contratado por un consumidor con una entidad de crédito cuya actuación en el territorio de la Comunidad Autónoma de Madrid se halle sujeta a la supervisión del Banco de España, que hayan sido cedidos por cualquier título a un fondo de titulización de acuerdo a lo establecido en la Ley 2/1981, de 25 de marzo, de regulación del mercado hipotecario, y en la Ley 19/1992, de 7 de julio, sobre Régimen de Sociedades y Fondos de Inversión Inmobiliaria y sobre Fondos de Titulización Hipotecaria, así como en las normas que las desarrollan.
  1. Se considera crédito o préstamo titulizado aquel concertado por un consumidor con una entidad financiera, ya sea sin garantía hipotecaria, con garantías de otro tipo o sin garantía real alguna.

Artículo 2. Información sobre la cesión de créditos a fondos de titulización.

Las entidades que hayan cedido un crédito o préstamo hipotecario u ordinario, a un fondo de titulización, deberán informar por escrito o mediante remisión de un correo electrónico, de esta cesión al consumidor con el que hubieren firmado el contrato de préstamo o crédito garantizado con hipoteca u otro tipo de activo con distinta garantía o sin ella.

Esta notificación de la cesión, transmisión o titulización, se realizará de oficio por parte de la entidad financiera en el momento de producirse, o en cualquier otro momento a petición del consumidor interesado.

Artículo 3. Plazo de comunicación de la cesión de créditos a fondos de titulización.

 El plazo de comunicación no podrá superar, en ningún caso, los cinco días hábiles desde que se produce la titulización del préstamo hipotecario o desde la solicitud de información realizada por la parte deudora hipotecaria, en el caso de los préstamos o créditos titulizados antes de la entrada en vigor de esta ley. La entidad deberá facilitar un documento acreditativo, al consumidor, de la solicitud de información ejercitada, en el que figurará la fecha de la misma y los datos de ambas partes.

Artículo 4. Contenido de la información sobre la cesión de préstamos y créditos a fondos de titulización.

  1. La notificación de la información acerca de la titularidad de la deuda se hará mediante correo postal y electrónico, indicándose la identidad del adquirente, así como todos los datos que permitan la identificación de manera sencilla y comprensible de:
  1. a) La fecha de la escritura notarial de cesión, transmisión o titulización del crédito.
  2. b) La fecha de constitución del fondo de titulización.
  3. c) La página del anexo al documento de constitución del fondo de titulización en la que se encuentra el crédito del consumidor.
  4. d) El código del crédito de la persona consumidora, de manera que a esta le sea posible identificar y localizar en el documento y página indicada su deuda.
  5. e) El precio en euros de la transmisión.
  1. En caso de que la entidad conserve la titularidad real, y no solo la formal como es habitual, del préstamo o crédito, se hará constar en la información proporcionada al consumidor, manifestando que continúa siendo el propietario real de la deuda, y por lo tanto el acreedor de la misma.

Artículo 5. Control e inspección de las obligaciones de información previstas en esta ley.

El cumplimiento de las obligaciones de información al consumidor sobre cesión, transmisión o titulizaciones hipotecarias, o de otros préstamos y créditos, realizadas por entidades bancarias, financieras o de crédito, sujetas al cumplimiento de esta ley, podrá ser objeto de control e inspección de acuerdo con lo dispuesto en el  Título III de la Ley 11/1998, de 9 de julio, de defensa y protección de los consumidores y usuarios de la Comunidad de Madrid.

Artículo 6. Régimen sancionador.

El régimen sancionador de la presente ley se remite a lo dispuesto en la Ley 11/1998, de 9 de julio,  de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, considerando que:

  1. a) La entidad que no notifique la información en plazo incurrirá en una omisión sancionable como infracción de las consideradas como graves en la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, por lo que se le impondrán las sanciones correspondientes según se establece en dicha norma.
  1. b) Si la omisión de informar sobre la titulización de una hipoteca afecta a la capacidad de la parte deudora hipotecaria para defenderse en un procedimiento de ejecución hipotecaria, la entidad cedente incurrirá en una infracción de las consideradas como muy graves en la Ley 11/1998, de 9 de julio, de Protección de los Consumidores de la Comunidad de Madrid, por lo que se le impondrán las sanciones correspondientes según esa norma.

Disposición transitoria. Régimen transitorio.

A la entrada en vigor de la presente ley, las entidades bancarias, financieras y de crédito, deberán comunicar la información determinada en el artículo 4 de esta norma a todos sus deudores hipotecarios u ordinarios, siempre que estos tengan la condición de consumidores y que su crédito haya sido cedido, transmitido o titulizado, total o parcialmente. Para hacerlo, dispondrán de un plazo de tres meses a contar desde la publicación de esta ley en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.

Disposición final. Entrada en vigor.

La presente ley entrará en vigor el día siguiente a su publicación en el Boletín Oficial de la Comunidad de Madrid.

 

En Madrid, a 3 de mayo de 2017

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Coordinadores PAH Madrid: Luis Chamarro, María Morán, Milton Haro, Miguel Beitia, Patricio Condor, Felicitas Velázquez, Estrella Millán, Juanjo Rodríguez, Javier Crespo, Enrique Morales, Fernando Anguita, Byron Arévalo,  Susana Rabadán, Joana Rabadán.

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